2008人大政协两会专题

      土地流转是农村经济发展的必然趋势。随着社会主义市场经济体制的健全和农业经济进入新的发展阶段，对农业生产要素尤其是农用土地资源实行市场配置和规模经营的要求越来越迫切。加强农村土地流转的合理引导，促进土地的合理流转，对促进农业产业结构调整和产业化经营，提高土地收益，改善农民生活水平，具有重要的作用。近段，我们对全区农村土地流转情况作了一些调研，现结合调研情况谈谈一己之见。
      一、不断发展的流转态势
      近年来，随着农业结构调整，农村二、三产业的发展和农村劳动力的转移，我区农村土地流转呈现加速的态势。据统计，目前全区土地流转达24681起，流转面积9.73万亩，占全区耕地总面积的l0％，并呈现出以下三个主要特点：一是流转形式日趋多样化。在全区24681起土地流转中，转包、转让、租赁、入股和互换等多种流转形式共存，其中转包l0422起4.63万亩，转让5505起2.35万亩，租赁5808起1.82万亩，入股21起0.03万亩，互换1658起0.56万亩，其他流转形式843起0.35万亩。二是流转范围日趋扩大化。从以耕地为主逐步扩大到林地、水面等整个农用土地。三是流转主体日趋多元化。土地使用权的流转由原来在亲戚、同村、同组成员为主的农户之间进行，扩展到在不同地域、不同经济组织之间进行,农业龙头企业、工商企业、科技人员和科技企业成了租赁土地使用、投资经营农业的一股强劲的新生力量。
      从调查情况来看，我区土地流转的成效是较好的。一是增加了农民收入。据统计，我区农村进行了土地流转的农户年收入比未流转前翻了一番还多。二是壮大了集体经济。如谢家铺镇公王庙村村民用土地入股，参与企业分红，不仅农民个人增加了收入，每年年底村集体增收至少10万元。三是促进了龙头企业发展。如石板滩镇境内的常德超强园林绿化有限责任公司起初只有基地20多亩，公司陆续从农户手中租赁土地，现已扩大到230多亩，平均每年实现产值500多万元，成为了该镇同行业中的佼佼者。像这样得益于土地流转而不断发展壮大的农业企业在全区不胜枚举。
      二、亟待解决的几个问题
      在看到令人欣喜的土地流转局面的同时，对我区农村土地流转在实际运作中存在的一些问题，我们也要保持清醒的认识。一是流转程序不够规范。许多流转还是采取口头协议的方式私下进行自发性的流转，未通过流转合同来规范双方的权利和义务，造成承包关系不清晰，纠纷隐患增多。据统计，目前全区采取转让形式的5505起2.35万亩土地和互换的1658起0.56万亩土地绝大多数没有办理任何手续。仅2007年上半年，全区各级组织接待调处的农村土地承包纠纷信访案件就达882起之多。二是农民认识不够全面。部分农民对承包权与使用权认识不清，误认为流转使用权就会失去承包权。尤其是中老年农民恋土观念强，宁可抛荒或粗放经营，也不把土地流转出去。特别是中央作出新农村建设部署，采取一系列支农惠农政策后，部分农民感到种地有账可算，对土地的依赖性增强，在一定程度上也影响了农村土地的流转。三是政府定位不够准确。一些基层干部对土地所有权、承包权、经营权的界线认识不清，将承包权30年不变和土地流转对立起来，对土地流转工作消极被动；还有一些乡村组织工作方法简单，片面强调或夸大流转的作用，直接充当土地流转的主体，不尊重农民的意愿，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转，在操作中曲解甚至违背土地政策，引起农民强烈不满。四是中介体系不够健全。全区尚未形成统一规范的土地流转市场，流转中介组织较少，流转信息传播渠道不畅，往往导致出现农户有转出土地意向却找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到中意的出让者，影响生产要素的合理流动和优化配置，造成资源闲置浪费。仅2007年上半年，全区就有2000亩以上耕地因找不到受让人而撂荒。
      三、寻求突破的对策思考
      十七大报告中明确指出，要“坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。”
      土地是农民赖以生存的生产资料。土地流转密切关系到农业发展和农村稳定。我们构建和谐鼎城、推进新农村建设，必须要高度重视农村土地流转工作，采取有效措施构建和谐流转秩序，加快推进农村土地依法有序流转。为此，我们建议：
      一要加强法律法规的宣传力度，准确定位乡村组织角色，引导农村土地流转。乡村组织是农村土地的管理者，它监督土地资源的合理运用、农户土地使用权的流动、土地供需总量的动态平衡，而不应用行政手段去调整土地资源，去干预甚至取代农户对土地的使用权。因此，乡村组织在土地流转中的定位应该是加强管理和搞好服务。当前，要继续借助全国换发农村土地承包经营权证的契机，抓紧做好二轮承包完善工作，确保农村土地承包的“证、卡、书”填发率、合格率均达100％和承包面积的书、证、卡“三对口”，确权到地、确权到户，还权于民。为推进土地流转创造条件；要加强对《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权证管理办法》和《农村土地流转管理办法》的学习和宣传，提高干部依法管理、群众依法经营土地的法律意识；要为土地流转提供信息、中介、组织、协调等服务工作；要制定土地利用与流转的长远规划，做好土地的集中连片和整理工作，大力改善农田基础设施建设，为农地流转创造环境。
      二要加强流转中介组织的培育力度，建立农村土地承包仲裁机构，推动农村土地流转。建立土地使用权的市场化动态管理机制是农村土地制度变迁的必然趋势，而完善中介服务组织、加强农村土地纠纷仲裁是农村土地市场化的关键。中介服务组织在农地的供给主体和需求主体之间起媒介和桥梁作用。乡镇可以依托经管站建立土地流转中介组织，负责土地流转的管理及中介，指导办理土地流转手续，保障土地流转双方的权利，搞好土地流转的服务。
      三要加强农民专业合作社的扶持力度，加快实施农业产业化经营，拉动农村土地流转。实施农业产业化经营是实现生产发展的基本途径，也是加快农村土地流转的现实选择。要坚持用工业化的思维来谋划农村经济发展，扶持和引导发展农民专业合作社，加强农产品经销加工龙头企业、优质农产品生产基地建设，制定出台优惠政策，鼓励吸引工商企业投资开发农业，采取公司＋农户＋订单农业等方式，带动农户发展产业化经营，进一步提高农民的组织化程度，搞好农业经营体制创新，拉动农村土地流转。
      四要加强基本农田的保护力度，切实维护农民合法权益，促进农村土地流转。中国是农业大国，农村土地始终是广大农民赖以生存和生活的最基本的生产资料，必须要长期坚持基本农田保护政策。在农村土地流转中，要对非农建设征地区别公益性和非公益性的不同性质，采取不同的用地方式。对国家公益性建设用地，采取征用的办法。对经营性建设用地，不宜采取征用和“一次性买断”的做法，应采取租赁或土地入股经营的形式，使农民能获得长期、稳定的收益，从而解决他们的后顾之忧。