适老专区

申请人：何洋，女，1990年9月29日出生

委托代理人高磊，湖南先锋律师事务所律师，特别授权

委托代理人陈安红，女，

被申请人：常德市鼎城区卫生健康局，住所地常德市鼎城区红云街道办事处临沅路437号

法定代表人陈友志，局长

委托代理人高刚来，工作人员，特别授权

委托代理人李长胜，工作人员，一般授权

申请人不服被申请人作出的《行政处罚决定书》（常鼎卫医罚字〔2025〕13号），于2025年9月18日向本机关申请行政复议。本机关依法予以受理，适用普通程序审理，依法听取了申请人的意见，现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人作出的《行政处罚决定书》

申请人称：被申请人作出的行政处罚决定认定事实不清、证据不足、程序违法、法律适用错误，侵犯了申请人的合法权益。

一、事实认定不清，证据不足

被申请人在行政处罚决定中认定申请人“擅自开展诊疗活动”并“使用非卫生技术人员”，但其所依据的部分事实不清、证据不足。

1.关于“违法所得”的认定存在证据链不完整的情况，部分顾客支付项目费用的性质是否属于“诊疗活动”尚未明确；

2.被申请人认定的妇克荻产品使用情况，未能提供充分证据证明其使用属于非法医疗行为，且产品本身属于消毒产品，是否构成“诊疗”存在争议。

二、程序存在瑕疵

被申请人在案件调查和处理过程中存在程序不当，此前作出的《行政处罚决定书》（常鼎卫医罚字〔2025〕01号）已被鼎城区人民政府行政复议机关撤销，并责令重作，说明原处罚决定存在重大瑕疵。

三、法律适用错误

    被申请人同时依据《医疗机构管理条例》《公共场所卫生管理条例》《消毒管理办法》等多个法律法规进行处罚，存在“一事多罚”的情形，违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条关于“同一个违法行为不得给予两次以上罚款”的规定。

被申请人称：申请人的违法行为确实存在，被申请人处罚程序正当合法，适用法律法规准确

一、事实认定清楚，证据确实充分

1、被申请人对杨晓庆9799.85元“私密保养项目”费用的违法所得认定准确。（1）顾客杨晓庆提供有申请人在2023年10月13日为其开具的蓝丝带“私密保养项目”的收款收据：9800元和交易平台支付成功9799.85元的付费截图，证明费用实际发生。（2）2024年11月28日对申请人的询问笔录中，申请人明确“对杨晓庆的私密保养收费是9800元”，并陈述“收款码是我管理的武陵区摩力保健中心的，收款后我给她开了蓝丝带的收据”，该陈述与收款收据、支付截图相互印证，证明申请人是该笔费用的实际控制人。（3）杨晓庆《私密调查跟踪档案》记载，当日在申请人经营的美容中心内对杨晓庆进行了私密部位的检查和注入妇克荻产品的诊疗活动，与申请人所述当日在美容中心开展诊疗活动完全一致，证明该笔费用对应的服务是涉案非法医疗行为。（4）2023年10月服务发生时，申请人虽未取得《营业执照》登记注册，美容场所对外宣传的有“蓝丝带产后恢复中心”“蓝丝带孕产护理中心”“蓝丝带桥南店”等名称，在场所未登记注册前，场所门店实际上也是申请人个人在非法经营。且申请人于2024年3月13日注册的“鼎城区蓝丝带美容中心”与该场所地址、经营项目完全一致，申请人作为实际经营者，应对该笔违法所得承担责任。

涉案违法所得的认定，有支付凭证、当事人陈述、服务档案等证据相互印证，金额准确、性质明确。

2、申请人对妇克荻产品使用属于非法医疗行为。根据《医疗机构管理条例实施细则》第八十八条规定：“诊疗活动是指通过各种检查，使用药物、器械及手术等方法，对疾病作出判断和消除疾病、缓解病情、减轻痛苦、改善功能、延长生命、帮助患者恢复健康的活动”。本案中，对顾客私密部位进行检查、诊断，并根据诊断结果确定治疗方案和使用妇克荻系列产品，在为顾客复查时，有根据复查情况动态调整使用妇克荻产品的行为。操作时将妇克荻推注进入顾客阴道、宫颈等部位，以达到消炎康复的目的。申请人开展的涉案服务无论从法定定义还是医学标准看，均属诊疗行为，而非普通保健。

二、程序符合法律规定

     申请人主张原《行政处罚决定书》（常鼎卫医罚字〔2025〕01号）程序瑕疵，并质疑涉案13号处罚决定程序合法性。常鼎府行复〔2025〕16号《行政复议决定书》撤销01号处罚，仅因“对杨晓庆支付费用的违法所得的经营主体认定表述不够清晰”，而非程序违法。答复人在重新作出13号处罚时，已核查“2023年10月申请人个人非法经营”的事实，程序补正符合法律规定。 

本案中处罚程序严格遵循法定要求。2025年7月4日向申请人送达《行政处罚事先告知书》（常鼎卫医罚告〔2025〕13号），当场告知申请人拟处罚事实、理由、依据及陈述申辩、听证权利，申请人于7月11日、15日两次陈述申辩，提出回避申请后又撤回，被申请人均依法记录，被申请人依法将13号处罚决定送达给申请人。

三、法律适用正确

1、申请人的多项违法行为及裁量依据

申请人经营的原生活美容中心为顾客开展盆底肌检查康复、私密检查上药等非法医疗行为的违法事实。《基本医疗卫生与健康促进法》第三十八条第一款、第二款规定：“举办医疗机构，应当……按照国家有关规定办理审批或者备案手续……”，《医疗机构管理条例》（以下简称《管理条例》）第二十三条规定“任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》或者未经备案，不得开展诊疗活动”。由于第十四条明确将诊所设置由之前的审批制变为备案制，规定“诊所按照国家卫生行政部门的规定向所在地的县级人民政府行政部门备案后，可以执业”。本案中，案件承办人结合违法行为人非法行医场所的客观实际，正确理解与适用相关法律规范，从有利于当事人的原则，被申请人认定申请人经营的美容中心从事医疗活动的行为在医疗机构管理层面违反诊所备案规定而非医疗机构许可规定。对于违反诊所备案规定的行为，《管理条例》第四十三条第二款规定：“违反本条例第二十三条规定，诊所未经备案执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其改正，没收违法所得，并处三万元以下罚款；拒不改正的，责令其停止执业活动”。

擅自执业人员伍丽梅、护理人员曾宾、翁宝均为非医疗卫生技术人员，《管理条例》第二十七条：“医疗机构不得使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作”。依据《管理条例》第四十七条“违反本条例第二十七条规定，使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其限期改正，并可以处以1万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，吊销其《医疗机构执业许可证》或者责令其停止执业活动”。

申请人经营的原美容中心未依法取得公共场所卫生许可证擅自营业，且时间在6个月以上，违反了《公共场所卫生管理条例》第八条：除公园、体育场（馆）、公共交通工具外的公共场所，经营单位应当及时向卫生行政部门申请办理“卫生许可证”。《公共场所卫生管理条例实施细则》第二十二条第二款规定“公共场所经营者取得工商行政管理部门颁布的营业执照后，还应当按照规定向县级以上地方人民政府卫生计生行政部门申请卫生许可证，方可营业”。

申请人经营的原美容中心销售使用的妇克荻（消毒产品）的标签不符合国家有关规定，销售包装标签上未标注消毒产品生产企业卫生许可证号、厂名、厂址等内容，违反了《消毒管理办法》第三十一条第一款[消毒产品的命名、标签（含说明书）应当符合国家卫生计生委的有关规定]、第三十二条第二项[禁止生产经营下列消毒产品：（二）产品卫生安全评价不合格或产品卫生质量不符合要求]的规定。

2、对多项违法行为分别认定、合并处罚，符合“一事不二罚”原则及法律规定。

本案是对申请人多个相互独立的违法行为分别认定、分别裁量后依法合并执行，符合《行政处罚法》的规定，与“一事不二罚”原则并不冲突。

申请人的“未经诊所备案擅自开展诊疗活动”“使用三名非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作”“未依法取得公共场所卫生许可证擅自营业超过六个月”以及“销售使用标签不合格且未备案的消毒产品”，这四项行为分别违反了不同领域的行政管理法规，侵害了不同法益，构成四个独立的、可区分的违法行为。它们并非基于一个主观意图、在同一个时空下实施的“同一个违法行为”。根据《行政处罚法》第二十九条明确规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两个以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”本条所称“同一个违法行为”是适用“一事不二罚”原则的前提。

本案中，如前所述，申请人的行为是多个不同的违法行为，因此不适用该条中“按罚款数额高的规定处罚”的情形，而应适用对不同违法行为分别处罚的规定。被申请人在裁量时严格遵守上述规定。对于在非法行医过程中同时存在的“未经备案”和“使用非卫生技术人员”这两个紧密关联的违法层面，被申请人依据《行政处罚法》第二十九条的精神，择其罚款数额较高的“使用非卫生技术人员”行为（罚款3万元）进行处罚，未再对“未经备案”行为并处罚款。对于另外两个独立的违法行为“无证经营公共场所”和“违法使用消毒产品”，因其与非法行医行为性质不同、违反的法律规范不同，故依法分别作出罚款1万元和3000元的处罚，合并执行。

经审理查明：鼎城区蓝丝带美容中心（以下简称“鼎城蓝丝带”）于2024年3月13日办理注册登记（类型为个体经营户，经营者为何洋），11月11日办理《卫生许可证》，12月31日办理注销登记。其经营范围包括：生活美容服务。一般项目：食品销售（仅销售预包装食品）；化妆品零售；第一类医疗器械销售；卫生用品和一次性使用医疗用品销售；消毒剂销售（不含危险化学品）；健康咨询服务（不含诊疗服务）；市场营销策划；信息咨询服务（不含许可类信息咨询服务）；咨询策划服务；中医养生保健服务（非医疗）。（除依法须经批准的项目外，凭营业执照依法自主开展经营活动）。

2024年10月28日，群众举报鼎城蓝丝带有非法行医行为。被申请人执法人员于10月29日对鼎城蓝丝带监督检查，现场发现顾客正在接受盆底肌康复项目服务（鼎城蓝丝带对顾客使用多功能推车并配套阴道电极，将阴道电极放入顾客阴道内，接通仪器对阴道壁进行电刺激，指导顾客控制肌力力度和节奏，达到盆底肌康复目的，并生成盆底肌电评估报告）。该经营场所内存放12盒阴道电极产品，还有另一台同型号多功能推车。现场未见《卫生许可证》《医疗机构执业许可证》《诊所备案凭证》。操作人员均为非医疗卫生人员。10月31日，被申请人对此立案调查；11月8日，被申请人作出《公告》；11月27日，被申请人对鼎城蓝丝带、申请人作出《卫生监督意见书》；12月6日，被申请人再次对鼎城蓝丝带进行现场检查，发现有顾客正在接受盆底肌康复项目服务，当日对鼎城蓝丝带、申请人作出《卫生监督意见书》。2025年1月6日，被申请人对鼎城蓝丝带、申请人作出《责令改正通知书》，并向申请人送达《行政处罚事先告知书》。

2025年1月23日，被申请人向申请人送达《行政处罚决定书》。申请人于2月17日提出行政复议申请。4月22日，本机关作出《行政复议决定书》（常鼎府行复〔2025〕16号），撤销被申请人作出的《行政处罚决定书》（常鼎卫医罚字〔2025〕01号），并责令其在法定期限内重新作出处理。7月4日，被申请人向申请人送达《行政处罚事先告知书》，7月21日，被申请人作出《行政处罚决定书》（常鼎卫医罚字〔2025〕13号），对申请人给予警告，没收违法所得10698.84元，罚款人民币43000元的行政处罚，申请人不服，提出行政复议申请。

宋晶晶于2024年4月8日在抖音网络平台向“蓝丝带产后恢复中心”支付盆底肌康复项目费用898.99元，当日在鼎城蓝丝带进行盆底肌检测，后在鼎城蓝丝带接受盆底肌康复项目服务共10次。同年5月19日，申请人经营场所出具宋晶晶的《盆底肌电评估报告》。

2023年10月13日，杨晓庆通过申请人提供的收款码向收款单位“武陵区摩力保健中心”扫码支付9799.85元，该笔费用有加盖“常德市蓝丝带产后恢复中心桥南店财务专用章”的收据一张，该收据记载：“客户支付RMB零万玖仟捌佰零拾零元整”“支付方式付款码”，顾客签字处有杨晓庆的签名。杨晓庆于2023年10月至2024年1月期间在申请人经营场所内接受相关私密部位服务及使用妇克荻产品共计9次。建档日期为2023年10月13日的《私密调查跟踪档案》上有操作者及顾客的签名，档案显示目前状况为“宫颈肥大、发硬、管口糜烂等”。设计疗程：“02×13支、03×12支、10×1支”。杨晓庆的《蓝丝带产后修复中心—顾客进店咨询表》诊断情况一栏内记录：“腰疼、尿黄、记忆力下降，子宫脱垂：轻度……”

申请人作为乙方“鼎城区蓝丝带美容中心”的授权代表与甲方广州市通康贸易有限公司签订《合作协议书》，约定乙方加盟经营妇克荻系列产品，加盟时间为2021年6月18日至2026年6月17日。

申请人经营使用的妇克荻产品套盒外包装盒标注信息：品牌名称：妇克荻《03抗菌型》；出品：广东彩之韵生物科技有限公司；生产企业：广州震亨药业有限公司；许可证号：粤卫消证字〔2018〕第8007号。妇克荻《02抗病毒型》的出品、生产企业、许可证号与《03抗菌型》标注相同。内部小销售包装标签未标注消毒产品生产企业卫生许可证号、厂名、厂址等内容。在全国消毒产品网上备案信息服务平台无广东彩之韵生物科技有限公司、广州震亨药业有限公司关于该产品的相关备案信息。

本机关认为：根据《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第九十四条之规定，县级以上地方人民政府卫生健康主管部门及其委托的卫生健康监督机构，依法开展本行政区域医疗卫生等行政执法工作。被申请人具有对本行政区域内医疗卫生等监督管理的法定职责。

一、未经备案擅自执业及使用非卫生技术人员从事医疗卫生工作的认定问题

根据《医疗机构管理条例实施细则》第八十八条规定，诊疗活动：是指通过各种检查，使用药物、器械及手术等方法，对疾病作出判断和消除疾病、缓解病情、减轻痛苦、改善功能、延长生命、帮助患者恢复健康的活动。《医疗机构管理条例》第十四条规定，医疗机构执业，必须进行登记，领取《医疗机构执业许可证》；诊所按照国务院卫生行政部门的规定向所在地的县级人民政府卫生行政部门备案后，可以执业。该条例第二十三条规定，任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》或者未经备案，不得开展诊疗活动。本案申请人在其经营场所实施妇科检查，对顾客身体情况作出判断，通过电刺激、生物反馈等手段改善盆底肌功能，私密部位使用产品以达到治疗疾病的目的，上述行为均属于诊疗行为，申请人未向县级人民政府卫生行政部门备案即开展诊疗活动，违反《医疗机构管理条例》第二十三条的规定。

《医疗机构管理条例》第四十三条规定，违反本条例第二十三条规定，未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，依照《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》的规定予以处罚。违反本条例第二十三条规定，诊所未经备案执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其改正，没收违法所得，并处3万元以下罚款；拒不改正的，责令其停止执业活动。根据《湖南省卫生健康行政处罚裁量权基准》（湘卫发〔2024〕3号）第一章第五节一、违法行为：诊所未经备案执业【裁量基准】：3.从重情形：①擅自执业6个月以上或造成严重后果的；处罚标准：①没收违法所得，并处2万元以上3万元以下的罚款；②责令其停止执业活动。申请人经营的场所未经备案执业行为时间在6个月以上，被申请人对申请人除责令改正外，予以没收违法所得10698.84元，罚款2万元的行政处罚，符合法律规定。

根据《医疗机构管理条例》第二十七条规定，医疗机构不得使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作。该条例第四十七条规定，违反本条例第二十七条规定，使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其限期改正，并可以除以1万元以上10万元以下的罚款。《湖南省卫生健康行政处罚裁量权基准》第一章第五节 三、使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作【裁量基准】：2.一般情形：使用3至4名非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作。处罚标准：并可以处3万元以上7万元以下的罚款。申请人使用3名非卫生技术人员从事医疗卫生工作，被申请人对其处以罚款3万元。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。申请人未经诊所备案擅自开展诊疗活动及使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作，系同一个违法行为违反多个法律规范，被申请人对申请人按照罚款数额高的规定处罚，作出除责令改正外，没收违法所得10694.84元，罚款人民币3万元的行政处罚，认定事实清楚，证据确实充分，适用依据正确，程序合法。

二、未取得公共场所卫生许可证擅自营业的认定问题

《公共场所卫生管理条例》第八条第一款规定，除公园、体育场（馆）、公共交通工具和本条第二款规定的实行卫生备案管理的公共场所外，经营单位应当在营业前向设区的市级、县级人民政府疾病预防控制部门申请办理“卫生许可证”。《公共场所卫生管理条例实施细则》第二十二条第二款规定，公共场所经营者取得工商行政管理部门颁发的营业执照后，还应当按照规定向县级以上地方人民政府卫生计生行政部门申请卫生许可证，方可营业。《公共场所卫生管理条例实施细则》第三十五条第一款规定，对未依法取得卫生许可证擅自营业的，由县级以上地方人民政府卫生计生行政部门责令限期改正，给予警告，并处五百元以上五千元以下罚款；有下列情形之一的，处以五千元以上三万元以下的罚款：（二）擅自营业时间在三个月以上的。《湖南省卫生健康行政处罚裁量权基准》第五章第四节三、违法行为：未依法取得公共场所卫生许可证擅自营业【裁量基准】：3.从重情形：有下列情形之一的，对未依法取得公共场所卫生许可证擅自营业时间6个月以上的。处罚标准：给予警告，处以1万元以上3万元以下罚款。被申请人对申请人处以警告并处罚款人民币1万元的行政处罚决定，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当。

三、销售使用的消毒产品的标签不符合国家有关规定，卫生安全评价不合格或产品卫生质量不符合要求的认定问题

《消毒管理办法》第三十一条第一款规定，消毒产品的命名、标签（含说明书）应当符合国家卫生计生委的有关规定。该办法第三十二条规定，禁止生产经营下列消毒产品：（二）产品卫生安全评价不合格或产品卫生质量不符合要求的。根据《卫生部关于印发<消毒产品标签说明书管理规范>的通知》（卫监督发〔2005〕426号）第七条之规定，消毒剂最小销售包装标签应标注以下内容：（三）生产企业（名称、地址）；（四）生产企业卫生许可证号。根据《消毒产品卫生安全评价规定》第十七条规定，有下列情形之一的，属于不符合国家卫生标准、卫生规范要求或卫生质量不合格的情形……（一）第一类、第二类消毒产品首次上市前未进行安全评价的。申请人所经营使用的妇克荻系列产品最小包装未标注生产企业名称、地址、生产企业卫生许可证号等。妇克荻03B产品属于抗菌产品，根据《消毒产品卫生安全评价规定》第二条第二款之规定，属于第二类消毒产品，应当进行卫生安全评价，申请人未提供该产品的卫生安全评价报告，被申请人在全国消毒产品网上备案信息服务平台未查询到出品及生产企业相关备案信息（消毒产品卫生安全评价报告），申请人经营使用该产品违反了《消毒管理办法》等相关规定。

根据《消毒管理办法》第四十三条规定，消毒产品生产经营单位违反本办法第三十一条、第三十二条规定的，由县级以上地方卫生计生行政部门责令其限期改正，可以处5000元以下罚款。《湖南省卫生健康行政处罚裁量权基准》第三章第六节二、违法行为：消毒产品生产经营单位违反《消毒管理办法》第三十一条、第三十二条规定的行为【裁量基准】：1、一般情形：消毒产品生产经营单位违反本办法第三十一条、第三十二条规定，未造成感染性疾病爆发的。处罚标准：可以处5000元以下的罚款。被申请人对申请人处以3000的行政处罚决定。

被申请人依据不同法律、法规分别裁量，合并处罚，除责令改正外，给予：1、警告；2、没收违法所得10698.84元；3、罚款人民币合计43000元的行政处罚，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当。

申请人主张被申请人对杨晓庆的支付费用的认定存在事实不清、证据不足，本机关认为申请人、何仕霞、杨晓庆的陈述、收款收据、发票等能够形成证据链，证实杨晓庆在申请人的经营场所支付相关费用及开展相关项目的情况，故对申请人该主张不予支持。

申请人主张被申请人根据同一事实和理由作出与之前相同或基本相同的行政处罚，违反法律法规规定，本机关认为根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第二款规定，行政复议机关责令被申请人重新作出行政行为的，被申请人不得以同一事实和理由作出与被申请行政复议的行政行为相同或者基本相同的行政行为……案涉《行政处罚决定书》（常鼎卫医罚字〔2025〕01号）中，被申请人认定杨晓庆消费行为发生在鼎城区蓝丝带美容中心，因该笔费用支付时鼎城区蓝丝带美容中心尚未注册登记，故本机关认定被申请人认定的事实与实际不符，《行政处罚决定书》（常鼎卫医罚字〔2025〕13号）中认定杨晓庆在申请人提供的交易平台支付该笔费用，认定的事实清楚准确，且本案被申请行政复议的处罚决定中被申请人适用了不同的法律法规等，不属于以同一事实和理由作出与被申请行政复议的行政行为相同或者基本相同的行政行为，故对申请人该主张不予支持。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条的规定，本机关作出如下决定：

维持被申请人作出的《行政处罚决定书》（常鼎卫医罚字〔2025〕13号）。

申请人如不服本决定，可以自接到本复议决定书之日起十五日内，依法向湖南省澧县人民法院提起行政诉讼。

常德市鼎城区人民政府

2025年11月10日