申请人：常德新城鸿隆房地产开发有限公司。

被申请人：常德市鼎城区自然资源局，住所湖南省常德市鼎城区临沅路397号。

法定代表人：汪其明，局长。

申请人不服被申请人于2023年4月12日作出的常鼎自资决字〔2023〕2号行政处理决定，于2023年6月9日向本机关申请行政复议，本机关依法受理，现已审理终结。

申请人请求：1. 撤销被申请人作出的常鼎自资决字〔2023〕2号《行政处理决定书》；

2.复议期间停止执行常鼎自资决字〔2023〕2号《行政处理决定书》。

申请人称：一、被申请人与申请人签订的《国有建设用地使用权合同》[合同编号：（2020）DC626，以下简称出让合同]属民事合同，争议应当由具有管辖权的人民法院管辖，不属于行政管理行为范围。

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》并未将涉及国有土地使用权合同纠纷案件列为行政协议案件，且《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释（2020修正）》明确为“正确审理国有土地使用权合同纠纷案件，依法保护当事人的合法权益，根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，制定本解释”，第一条规定“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府自然资源主管部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的合同”，现行有效。同时根据《关于修改〈民事案件案由规定〉的决定》的通知（法〔2020〕346号），建设用地使用权合同纠纷系合同纠纷，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》国有土地使用权合同纠纷为民事纠纷。

《出让合同》及与常德市鼎城区人民政府签订的《常德鼎城新城吾悦广场城市该综合体项目投资协议》（协议编号：DCXC-001，以下简称投资协议）均是通过秉着平等、自愿、互惠互利原则所签订，且在该两份合同的鉴于部分和总则部分明确基于《民法总则》、《合同法》、《物权法》（均已被民法典吸纳），均能体现双方是平等民事主体合同关系，且两份合同都约定了协商不成均应向人民法院起诉解决。那么被申请人通过行政协议处理方式剥夺了申请人可通过正常民事合同纠纷享有的先履行抗辩权，即被申请人应当先净地出让申请人后履行土地款的支付也就是在土地出让合同第六条出让人同意在2020年12月25日前交付土地。第十条第二期土地款的时间是2021年12月24日之前。同时行政处理方式也剥夺了申请人的反诉权，6号地块被申请人毛地交付导致6号地块至今且在未来一段时间申请人无法正常开发所产生的损失以及被申请人应当按《出让合同》第38条所应承担的违约责任，申请人无法正常主张，被申请人既是运动员又是裁判员，不管是程序上还是实体上均存在相应问题。

根据行政法定的原则，行政机关对给行政相对人增加义务的权利及行为均应当在法律明确规定许可范围内，不应做扩大解释，因此被申请人做出行政处理决定的法律依据错误。

二、“吾悦广场”项目是常德市鼎城区2020年重点招商引资的综合体项目，常鼎〔2021〕23号、常鼎〔2021〕24号宗地的《国有建设用地使用权出让合同》[合同编号（2020）DC626、（2020）DC627]），为城市综合体项目用地整地获取，应当综合整体来看土地出让金支付条件。

根据《常德鼎城新城吾悦广场城市该综合体项目投资协议》（协议编号：DCXC-001）第3.2条，“甲方按挂牌期间的现状净地交付，且项目用地达到“六通”标准。”第 3.3条约定“地块范围内（包括地上和地下）如有建筑物、高压线、电线杆、官网、通讯光缆等附筑物及其他不明障碍物，需要移除，由甲方负责移除，并承担相关费用”（甲方指常德市鼎城区人民政府），但目前吾悦·和府三期（6#）地块内有市自来水厂主供水管一根，自西向东穿越，上部一根10KV架空高压线自西向东穿过（自来水厂供电专线）暂未拆除，导致6#地块无法启动建设。同时根据申请人与相关部门的多次沟通，该地块短期内也无法完成拆迁达到可建设的三通一平条件。被申请人净地交付申请人的前提条件并未达到。

同时，常鼎〔2021〕23号、常鼎〔2021〕24号宗地的《国有建设用地使用权出让合同》[合同编号（2020）DC626、（2020）DC627]补充条款均约定了所涉地块均属于常德市鼎城区城市综合体项目用地组成部分，需整体达到净地交付我司。用地整体未净地移交给申请人，导致申请人无法进行开发建设，申请人不存在逾期支付土地出让金。

三、建设用地使用权需“净地出让”，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发方可出让。

根据《闲置土地处置办法》第二十一条规定“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：具备动工开发所必需的其他基本条件”；《进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发〔2010〕151号）规定“对市、县发布的公告中存在捆绑出让、超用地规模、‘毛地’出让、超三年开发周期出让土地的，要责令立即撤销公告，调整出让方案重新出让”；《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发〔2007〕36号）规定，建设用地使用权需“净地出让”，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。被申请人作为国有土地使用权出让方，出让前确保出让土地为“净地”为出让土地的前置程序，也是被申请人的法定义务。

四、追缴土地出让金的有权主体并非被申请人，被申请人通过行政方式追缴出让金违反法定程序，应当依法予以撤销。

1.《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定：“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查”。对“出让”进行监督检查并不包含要求相对人缴纳出让金并承担违约责任。

2.被申请人履约过程中存在交地“毛地”瑕疵，在被申请人存在违约责任的前提下，单方作出行政决定的追缴不公平，也不合理。

3.2021年05月21日生效的《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》规定将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入划转给税务部门负责征收。国有土地使用权出让收入的执收单位按照《划转通知》的规定应当是税务部门，而非被申请人，追缴土地款并非被申请人法定职权，未经法律授权其无权做出追缴土地款的行政处理决定，依法应当予以撤销。

被申请人听证程序答辩所称的主张其有职权追缴的法规均早于《划转通知》，且会议纪要不属于法定可以授权的依据，也不能作为其有权追缴的依据。根据国家税务总局湖南省税务局、湖南省财政厅、湖南省自然资源厅、湖南省住房和城乡建设厅、中国人民银行长沙中心支行、湖南省公共资源交易中心于2021年12月24日联合下发《关于国有土地使用权出让收入和矿产资源专项收入划转税务部门征收有关问题的通知》湘税发（2021）84号，已明确规定国有土地使用权出让收入由税务机关征收，并不存在其他例外情形，被申请人做出行政处理决定已经超出法定职权。

综上，被申请人以行政处理决定追缴土地款的行政行为，属于主体错误，且程序违法，依法应当予以撤销。所涉事项牵扯金额巨大，且因常鼎〔2021〕23号、常鼎〔2021〕24号宗地间相互关联，未净地交付本身已使得申请人遭受损失，如被申请人仍坚持按行政处理决定执行将给申请人造成更大损失，因此请依法支持申请人的复议请求，审查期间停止行政处理决定的执行。

被申请人称：一、根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第一条、第二条之规定，《中华人民共和国民法典》第二百四十九条之规定，很明显国有建设用地使用权属于国有自然资源，申请人与被申请人签订的《国有建设用地使用权出让合同》[合同编号：（2020）DC626]的标的系国有建设用地使用权，签订该出让合同的目的也是为了公共服务目标。同时根据2018年7月23日发布的最高人民法院第一巡回法庭《关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》第二十二条和《湖南省行政程序规定》第九十三条之规定，申请人与被申请人之间签订的国有建设用地使用权出让合同属于典型的行政协议。因此申请人主张出让合同属于民事合同，相关争议不属于行政管理范畴，没有法律依据。

二、根据23号宗地的《出让合同》第六条约定:“出让人同意在2020年12月25日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）项规定的土地条件”。该条第（二）项规定为：按现状土地条件交地，且申请人盖章签收的《国有建设用地交地确认书》也已明确于2020年12月25日将宗地交付。因此，被申请人关于23号宗地的交付符合出让合同约定的条件，被申请人据此就23号宗地出让合同要求申请人履行支付土地出让金的义务，符合法律规定。至于申请人提出的24号宗地出让合同不符合交地条件的问题。被申请人认为，国有建设用地使用权是按宗地出让、按宗地签订成交确认书、按宗地签订出让合同、按宗地支付土地价款，每宗地都是独立的。事实上23号宗地和24号宗地都有单独的成交确认书、单独的出让合同、单独的交地确认书，缴纳价款的票据都单独备注了宗地号，两者不能混为一谈。因此，申请人提出的24号宗地是否符合交地条件，与被申请人向申请人送达的关于23号宗地的《行政处理决定书》没有关联性，超出了本次行政复议应当审理的范围。

三、根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》[国办发（2006）100号]第一条第三款“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。国土资源管理部门和财政部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库”，另根据《湖南省自然资源厅关于进一步规范土地出让管理工作的通知》[湘自然资发（2019）33号]第二条第三款“加强土地出让履约管理……对长期欠缴土地出让金的，应当采取诉讼方式予以追缴”，因此，被申请人和财政部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库，且对欠缴行为应当依法追缴。根据《财政部、自然资源部、税务总局、人民银行关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（财综〔2021〕19号）第五条规定：国有土地使用权出让收入划转税务部门征收，具体征缴流程可结合当地实际研究确定。常德市人民政府办公室印发的《全市非税收入划转工作专题会议纪要》（2021年第25次），纪要第四大点第（四）款规定：当费款出现逾期时，由税务部门牵头，联合原执收部门或财政部门发催缴函。逾期后仍未缴费的，由原执收部门依法追缴。另根据国家税务总局办公厅关于印发《土地出让类非税收入征管规程（试行）》《电力能源类非税收入征管规程（试行）》的通知（税总办社保发〔2022〕75号）第26条规定：对缴费人经督促提醒仍不缴、少缴土地出让类非税收入的，税务机关应当及时将有关信息推送至自然资源部门，便于其履行相关管理职责。申请人的23号宗地剩余土地价款应于2021年12月24日缴清，逾期后，鼎城区税务局联合被申请人分别于2022年5月27日、2022年11月8日两次发起联合催缴，催缴文书申请人均已签收。经催缴后申请人仍未缴纳欠款，鼎城区税务局依据职责规定，于2023年2月24日将申请人的欠费信息移送给被申请人履行后续法定管理职责。根据《行政协议司法解释》第二十四条规定：“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行”。因申请人未能按照出让合同约定履行支付土地出让金的义务，已经违反了相关约定，被申请人和税务部门事先已多次向申请人送达要求缴纳土地出让金的催告函。然申请人收到催告函后，依然没有履行支付土地出让金的义务。据此，被申请人根据《行政协议司法解释》的该项规定向申请人送达《行政处理告知书》《行政处理决定书》，程序合法。

综上，因申请人未能按照23号宗地《出让合同》约定支付土地出让金，在被申请人和税务局多次向申请人送达催告函后，申请人依然未能履行支付土地出让金的义务。被申请人根据《行政协议司法解释》相关规定向申请人作出并送达常鼎自资决字〔2023〕2号《行政处理决定书》，认定事实清楚、主体适格、程序合法、适用法律正确。申请人在本次行政复议申请中所提各项主张及其所依据的理由均不成立、亦无法律依据。请求维持被申请人的行政处理决定。

经审理查明：被申请人于2020年12月期间挂牌出让编号为常鼎（2020）DC23号地块（别称5号地块）的国有建设用地使用权，挂牌时该地块符合法律规定的“净地”条件，新城控股集团企业管理有限公司竞得该地块使用权，于2020年12月14日与被申请人签订《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》。

申请人提到的6号地块在挂牌出让时的编号为常鼎（2020）DC24号地块。

申请人成立于2020年12月16日，系新城控股集团企业管理有限公司的全资子公司。2020年12月25日，申请人与被申请人签订《国有建设用地交地确认书》。同日，签订合同编号（2020）DC626《国有建设用地使用权出让合同》，约定受让人（申请人）分二期向出让人（被申请人）支付国有建设用地使用权出让价款。第一期人民币大写壹亿贰仟陆佰万元（小写126000000元），付款时间2020年12月25日之前。第二期人民币大写壹亿贰仟肆佰玖拾伍万元（小写124950000元），付款时间2021年12月24日之前。

申请人按约缴纳了第一期土地使用权出让金。2021年11月22日，被申请人向申请人发送《催缴函》提醒申请人按期缴纳第二期土地使用权出让金。申请人未按协议约定缴纳常鼎（2020）DC23号地块的第二期土地使用权出让金。被申请人与国家税务总局常德市鼎城区税务局分别于2022年5月27日和11月8日共同向申请人发送《催缴函》，进行了两次催缴。2023年2月24日，国家税务总局常德市鼎城区税务局因申请人未按期申报缴费，经催报催缴，仍不缴纳向被申请人发送鼎税非传〔2022〕001号《非税收入征缴信息传递单》及信息传递情况说明。

2023年3月3日被申请人作出常鼎自资告字〔2023〕2号《行政处理告知书》，6日送达申请人；3月29日组织召开听证会；4月12日作出常鼎自资决字〔2023〕2号《行政处理决定书》，并送达申请人。申请人不服行政处理决定于2023年6月9日提出行政复议申请。

2021年5月21日财政部、自然资源部、税务总局和人民银行联合发文《财政部 自然资源部 税务总局 人民银行关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（财综〔2021〕19号）（以下简称四项政府非税收入划转征收的通知）。该通知内容及其附件流程图没有明确经催缴后纳税人仍不缴纳的相关处理流程。

2021年12月23日常德市人民政府召开专题会议研究非税收入划转工作有关问题，形成常德市人民政府2021年第25次专题会议纪要（以下称市政府第25次会议纪要）。

2022年9月23日国家税务总局办公厅印发《土地出让类非税收入征管规程（试行）》。

本机关认为：一、被申请人在本案中的主体资格问题。

（一）合同编号（2020）DC626《国有建设用地使用权出让合同》属于行政协议。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称暂行条例）第一条、第二条、第八条、第十条和第十一条的规定，国家按照所有权和使用权分离的原则，对土地进行合理的开发、利用和经营，加强土地管理，实行城镇国有土地使用权出让制度。土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让合同依法由市、县人民政府的土地管理部门（自然资源主管部门）与土地使用者签订。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称审理行政协议的规定）明确了国有自然资源使用权出让协议属于行政协议；行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上的权利义务内容的协议。国有土地是典型的国有自然资源，被申请人为实现行政管理目标，代表国家与申请人签订合同编号（2020）DC626《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称626出让合同），该合同属于典型的行政协议。

（二）被申请人的行政优益权。在行政协议履行期间申请人未按合同约定缴纳土地使用权出让金的，《626出让合同》明确约定合同双方的争议可通过诉讼途径解决。另根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款的规定，土地使用者在缴纳土地使用权出让金后方可使用土地。《审理行政协议的规定》第二十四条第一款规定，行政机关对于公民、法人或其他组织未按照行政协议履行义务，经催告后仍不履行的，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。据此，申请人发生未按照行政协议履行约定义务的情形时被申请人可以作出书面决定或者选择诉讼途径解决。

（三）被申请人的管理职责。在行政协议履行期间申请人未依法缴纳土地使用权出让金的，除上述依据外，依据《暂行条例》第六条的规定，被申请人依法享有对土地使用权出让相关事务进行监督检查的权力。又根据《四项政府非税收入划转征收的通知》规定：“一、……暂未开展征管划转试点地区要积极做好四项政府非税收入征收互转准备工作，自2022年1月1日全面实施征管划转工作。”“五、……具体征缴流程可参照本通知附件流程图并结合当地实际研究确定。”《市政府第25次会议纪要》 规定：“四、关于方法路径。……（四）关于费款催缴处理。在费款到期前，原执收部门按程序联合财政、税务部门向缴费人发出提醒函。当费款出现逾期时，由税务部门牵头，联合原执收部门、财政部门发催缴函。催缴后仍未缴费的，由原执收部门依法追缴。”《土地出让类非税收入征管规程（试行）》第二十六条规定： “对缴费人经督促提醒仍不缴、少缴土地出让类非税收入的，税务机关应当及时将有关信息推送至自然资源部门，便于其履行相关管理职责。……”《审理行政协议的规定》第二十四条第二款规定：“法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，公民、法人或者其他组织未按照约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以依法作出处理决定。……”等，被申请人在《626出让合同》履行期间的行政管理职责具有法律依据。

综上所述，被申请人作为常德市鼎城区人民政府的自然资源主管部门，同时为《626出让合同》的当事人，既可以通过行使行政职权实现土地国有自然资源合理利用的行政管理目标，也可以通过民事诉讼途径解决争议。其对《626出让合同》的履行及监督缴纳土地使用权出让金相关事务的管理职责本机关予以认可，被申请人有权作出行政处理决定。

二、申请人的救济权利及权利保障问题。

应当注意的是《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》将国有土地出让合同纠纷作为民事案件受理，而《审理行政协议的规定》同为现行有效的司法解释明确了国有自然资源使用权出让协议为行政协议。结合行政协议的双重属性，法律赋予了作为受让方的申请人选择民事诉讼途径或者行政诉讼途径解决争议的选择权。申请人与被申请人虽然在《626出让合同》中约定“协商不成的，依法向人民法院起诉”，但作为出让方的被申请人无权主动选择行政诉讼途径解决争议，其作为合同当事人主张救济或者主动履行法定管理职责的行政途径由《审理行政协议的规定》第二十四条规定。

关于申请人主张“被申请人通过行政协议处理方式剥夺了申请人可通过正常民事合同纠纷享有的先履行抗辩权”。一方面，申请人不因被申请人作出行政处理决定而丧失诉权。无论申请人是选择民事诉讼还是行政诉讼解决争议，其行使诉权不受限制，其诉权及其他诉中权利仍能够得到保障。另一方面，常鼎（2020）23号地块已经由申请人与被申请人共同签章确认“完成了土地的交付”，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条的规定，申请人在依法缴纳土地使用权出让金等费用后方可使用土地。申请人意欲使用先履行抗辩权对抗被申请人行使管理职责要求申请人履行缴纳土地使用权出让金的主张，没有法律和事实依据。

三、被申请人作出行政处理决定的合法性。

申请人发生未依法、未按约履行土地使用权出让金缴纳义务的情形，被申请人作为对土地出让具有法定管理职责的自然资源主管部门以及土地使用权出让合同的当事人在履行缴费提醒、催缴税款、行政处理决定事前告知、召开听证会，保障申请人的陈述、申辩等权利后作出本案行政处理决定，其适用依据正确、程序合法、内容适当。

综上所述，本机关认为被申请人区自然资源局具有作出本案行政处理决定的主体资格，行政处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确、程序合法，内容适当。

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出如下决定：

维持被申请人于2023年4月12日作出的常鼎自资决字〔2023〕2号《行政处理决定书》。

申请人如对本决定不服，可以自接到本决定之日起十五日内，依法向湖南省澧县人民法院提起行政诉讼。

常德市鼎城区人民政府

2023年7月12日