申请人：魏立英，系尹朝阳之妻

尹新德，系尹朝阳之父

刘彐珍，系尹朝阳之母

尹冠文，系尹朝阳之子

尹某某，系尹朝阳之女

委托代理人黎招军，北京市信凯律师事务所律师

委托代理人王蕾蕾，北京市信凯律师事务所律师

被申请人：常德市鼎城区草坪镇人民政府，住所地常德市鼎城区草坪镇圩场

法定代表人葛勇，镇长

委托代理人刘科，该镇工作人员，一般授权申请人不服被申请人2024年8月15日作出《关于魏立英等要求草坪镇人民政府履行职责申请书的回复》，于2025年3月3日向本机关申请行政复议，请求1.撤销被申请人作出的《关于魏立英等要求草坪镇人民政府履行职责申请书的回复》。2.依法责令被申请人对其失职行为导致尹朝阳死亡履行赔偿申请人1478774.02元的职责。本案属于申请人主张被申请人不履行法定职责的行为违法向被申请人单独提起行政赔偿申请后发生的行政复议申请，申请人未提交被申请人的行政行为已经被确认违法的证据，本机关依法通知申请人补正行政复议申请材料。3月12日申请人提交《补正说明》等材料，申请人明确其主张的被申请人的失职行为没有被确认违法，请求行政复议机关对被申请人不履行法定职责的行为进行审查，并同时提出行政赔偿请求，请求被申请人赔偿人民币1478774.02元。本机关于3月19日依法受理行政复议申请，适用普通程序审理，于4月23日组织听证。现已审理终结。

申请人请求：1.审查被申请人不履行法定职责的行为。

2.依法责令被申请人对其失职行为导致尹朝阳死亡履行赔偿申请人1478774.02元的职责。

申请人称：尹新德应被申请人的安排去易家冲水库整理杂草，尹新德的儿子尹朝阳与其一起干活。二人从易家冲水库堤坝的西侧自北向南开始整理杂草，整理到堤坝中间时，发现北面起火（起火原因不明）。因当天为北风三级，火势自北向南蔓延。堤坝旁边为村庄和林地，为了保护公众财产，二人奋力救火，最终尹朝阳因烧伤休克死亡。尹朝阳的配偶魏立英、母亲刘彐珍、儿子尹冠文和女儿尹某某向被申请人申请给予赔偿。被申请人作出履职回复，拒绝承担赔偿责任，在回复中描述的基本事实与实际情况不一致，依法应予撤销。

一、尹新德与被申请人存在劳务关系。申请人认为二十余年来，尹新德一直为被申请人工作，二者形成事实劳动关系。依照惯例被申请人有工作需要就口头通知尹新德，先干活后支付工资。多年来，被申请人与尹新德没有签订任何纸质合同。

二、尹新德是在被申请人的安排下维护易家冲水库。尹新德受被申请人的安排负责全镇的水库维护工作。相关领导和工作人员带着尹新德到水库了解过情况。尹新德向被申请人提交过水库养护预算。2023年11月，被申请人安排丁某全到易家冲水库割杂草。丁某全只负责割草，不负责处理割除的杂草，故将杂草堆在堤坝，需要水库维护人员处理。2024年3月30日，尹新德去处理丁某全割完堆放在堤坝的杂草，尹朝阳帮助父亲尹新德干活。

三、被申请人称尹朝阳和尹新德焚烧杂草导致火灾事故的发生，没有任何事实依据。2024年3月30日，尹新德和尹朝阳在易家冲水库堤坝将杂草整成堆，原打算将杂草抛到下面的坑里。当天没有带任何火种,也未打算烧杂草。二人整理到堤坝中间时，才发现北面起火，起火原因不明。堤坝上为水泥路，有路人来往，不排除过往人员向杂草丢火种导致火灾的可能性。

四、被申请人的消防人员脱岗，事前未保障消防通道畅通，延误救人时机，导致本案伤亡事故。根据《湖南省实施<中华人民共和国消防法>办法》第五十一条第二款的规定：“县级以上人民政府应当按照国家规定建立公安消防队、专职消防队。乡镇人民政府应当根据本地经济发展和消防工作需要，建立专职消防队、志愿消防队。”被申请人应建立专职消防队、志愿消防队。2024年3月30日11点10分，尹新德给娄东平打电话告知易家冲水库起火。但娄东平称镇政府的消防车司机不在岗位，无人开车。被申请人未在第一时间派消防车进行灭火。申请人认为被申请人住所地离火灾现场7公里，15分钟车程，救灾车速度快可以在10分钟内就赶到现场救人救火。若被申请人负责消防的人员能第一时间到达现场，不会导致一死一伤的结果。易家冲水库附近杂草多，树木茂密，是易发火灾地带，被申请人未树立任何防火的标志。11点27分有村民拨打119火警电话。被申请人平时未依法履职疏通消防通道，道路狭窄致使消防车无法通过，无法及时赶到现场，延误了救火救人时机。等消防车到现场救火时，尹朝阳和尹新德已休克晕倒。尹朝阳错失最佳救助时间，于医院抢救无效去世。

五、被申请人应承担赔偿责任。《国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”因被申请人的失责，配备的消防车及消防人员未及时赶到现场救火，导致尹新德和尹朝阳烧伤休克，延误尹朝阳的最佳救助时机，应对死者家属进行赔偿。被申请人拒绝赔偿，明显违法。

六、依法应对尹朝阳的见义勇为的行为予以保护。根据《国务院办公厅转发民政部等部门关于加强见义勇为人员权益保护意见的通知》（国办发〔2012〕39号）的规定：“国家对公民在法定职责、法定义务之外，为保护国家利益、社会公共利益和他人的人身、财产安全挺身而出的见义勇为行为，依法予以保护，对见义勇为人员的合法权益，依法予以保障，对见义勇为人员及其家庭的生活困难给予必要帮扶。”尹朝阳系鼎城区玉霞街道办事处临江社区的居民，火灾事发地为草坪镇易家冲村，周边为林地和村庄，其在此无个人财产。奋力救火是为了保护他人财产、保护社会公共利益，属于见义勇为。申请人认为被申请人应依法对尹朝阳的上述行为进行褒奖。

综上，被申请人的履职回复与事实不符，依法应予撤销。

被申请人称：一、被申请人认定尹新德、尹朝阳在易家冲水库对杂草进行清理属于个人行为认定事实清楚、证据确凿，申请人申称“尹新德应贵府的安排去易家冲水库整理杂草”没有事实依据。

（一）没有任何书面证据证明被申请人安排尹新德去易家冲水库整理杂草。

（二）尹新德接受公安机关询问时的陈述与申请人关于“尹新德应贵府的安排去易家冲水库整理杂草”的申称不符。

尹新德在2024年3月31日接受鼎城区公安局草坪派出所询问时陈述其于2024年3月30日上午8点左右“找到草坪镇水电站站长娄某平，我向娄某平汇报说‘我想今天去易家冲水库将水库堤上的杂草处理掉’,娄某平听后说‘一么得搞头，没得搞头’，我听后便说‘易家冲水库堤上的杂草去年割了没有处理，现在看上去不好看啊’，当时娄某平没有搭理我，我见娄某平没搭理我，我便独自离开了”。在办案人员询问其“你2024年3月30日上午你向娄某平汇报称去处理易家冲水库堤上的杂草时，娄某平是否同意”的问题时，尹新德回答说：“当时我向娄某平汇报该工作时，娄某平刚开始称易家冲水库堤上的杂草没得搞头（意思不用搞），我向娄某平说该水库堤上的杂草不处理不好看时，娄某平也没有做声，我见娄某平没做声，我便出于好心，我便带着我儿子尹朝阳去了易家冲水库处理杂草了，我当时未获得娄某平同意”。

即被申请人认定尹新德、尹朝阳在易家冲水库对杂草进行清理属于个人行为认定事实清楚、证据确凿。

二、被申请人根据相应证据在本次行政案件中认定起火原因“是由于尹朝阳父子采取焚烧杂草的方式造成”事实清楚，证据确凿；申请人关于“发现北面起火（起火原因不明）”的申称与事实不符。

（一）证人娄某平证实：尹新德想承接鸳鸯湖（即易家冲水库）的维护时，即欲把杂草直接烧掉。证人娄某平2024年3月31日接受公安机关询问时证实“大约半个月前，镇里有提及关于鸳鸯湖水库堤的维护，我和郭主席跟尹新德说过这个事情，也带他去过水库堤上看过，但这个事情一直没有定下来，期间尹新德跟我说这个事，当时是说他负责搞就想把杂草直接烧掉，我当时跟他说‘烧么的，一么得搞头（意思是叫他不要接这个事情）’”。

（二）尹新德在2024年3月31日接受公安机关询问时，亦证实其当日“计划将一部分杂草丢入水库边的坑内，坑内放不下的杂草计划将分为一小堆一小堆的杂草后不离人的看着烧掉”。

（三）证人蒋某某证实：事发当日在易家冲水库堤上与尹新德、尹朝阳父子打招呼时“尹师傅就问我身上有没有打火机，我因身上没有带火机就告诉他没有。这时，那个年轻一些的人就说他车上有打火机。我听到他们说要烧茅草，就对他们说‘烧不烧的哦，莫搞起火来哒’，尹师傅说‘不要紧不要紧，我们会注意的’”。证人蒋某某同时证实，当日上午他离开家之前除了尹师傅他们两个人外，没有看到其他人在水库边实施明火的情况。

（四）证人黑某某证实：2024年3月30日上午大概9点左右的时候，我在我屋前的菜园里就看见有两个人在水库堤边整理去年割倒的茅草，而且水库堤边有烟有火。我最开始看到火时，火是从水库大堤的左边的“百步登”开始烧的。我当时考虑既然是有人在整理已经割倒的茅草，那么烧掉就很正常，所以我就没有在意。后来，我就到山上挖笋子去了，大概11点左右的时候，我忽然发现火已经烧到我屋对面的山上去了，就赶紧给“安儿”打电话（电话号码132*****560）让他通知“鸭婆”（那块山是“鸭婆”承包的）喊人救火。证人黑某某同时证实，当日上午没有看见过其他人在堤边使用明火。

根据前述证据，被申请人在本次行政案件中认定起火原因“是由于尹朝阳父子采取焚烧杂草的方式造成”事实清楚，证据确凿；申请人关于“发现北面起火（起火原因不明）”的申称与事实不符。

三、本案所涉火灾事故发生时，被申请人没有消防职能、不承担消防职责，亦未建立专职消防队。即被申请人及其工作人员对于尹朝阳的死亡无任何过错，被申请人依法不应承担尹朝阳死亡的赔偿责任。故被申请人关于没有责任和义务履行“赔偿申请人1478774.02元”职责的回复内容适当。

（一）本案所涉火灾事故发生时，被申请人没有消防职能、不承担消防职责。

根据《常德市鼎城区草坪镇职能配置、机构设置和人员编制规定》（常鼎编发〔2019〕69号，2019年10月30日起实施），被申请人有关“维护公共安全”的职能内容为“承担辖区内社会治安综合治理、平安建设、应急管理等有关工作，接待群众来信来访，反映社情民意，化解矛盾纠纷”；对应的内设机构为平安建设与应急管理办公室，负责社会治安稳定、群众工作和应急管理工作；承担人民来信来访、人民调解、治安联防等工作；协调政法综治、群防群治等工作；负责安全生产综合监管和打非治违工作；负责突发公共事件的应急管理和处置工作。

2024年6月28日，鼎城区委、鼎城区人民政府办公室印发《常德市鼎城区乡镇（街道）职能配置、机构设置和人员编制规定》（常鼎办〔2024〕12号，自印发之日起实施）。该文明确被申请人内设机构“平安法治和应急管理办公室”负责“宣传贯彻安全生产有关法律法规；负责安全生产、社会治安、消防、群众工作；承担人民来信来访工作；协调政法综治、人民调解、群防群治、文明创建工作；负责应急管理和突发公共事件（自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等）处置工作”。即该文件首次明确被申请人承担“消防”职能。

故根据前述编制文件规定，在本案所涉火灾事故发生时即2024年3月30日，被申请人并没有消防职能、不承担消防职责。

需要说明的是，虽然被申请人没有消防职能、不承担消防职责，但被申请人相关工作人员在收到尹新德关于起火的报告后，及时采取了拨打镇政府值班电话汇报、向分管领导汇报、启动应急预案召集人员赶赴火灾现场救人救火、通知值班干部驾驶消防洒水车赶赴火灾现场救火等相应的处置措施。

（二）本案所涉火灾事故发生时，被申请人未建立专职消防队。

《湖南省实施<中华人民共和国消防法>办法》（2011年9月1日起施行）第五十一条第二款规定，县级以上人民政府应当按照国家规定建立公安消防队、专职消防队。乡镇人民政府应当根据本地经济发展和消防工作需要，建立专职消防队、志愿消防队。即根据前述地方性法规的规定，乡镇人民政府是否建立“专职消防队”属于授权乡镇人民政府及其上级人民政府根据“本地经济发展和消防工作需要”决定的范围。结合前述《常德市鼎城区草坪镇职能配置、机构设置和人员编制规定》（常鼎编发〔2019〕69号）文件规定，应予以认定被申请人及作为其上级政府的常德市鼎城区人民政府未在被申请人范围内建立专职消防队。

同时，《湖南省实施<中华人民共和国消防法>办法》（2011年9月1日起施行）第五十六条规定，公安消防队、专职消防队、综合应急救援队实行二十四小时值勤，接到报警后应当立即赶赴现场。即“接到报警后应当立即赶赴现场”的法定消防组织为“公安消防队、专职消防队、综合应急救援队”。

故在被申请人未建立专职消防队且已经第一时间及时采取相应的处置措施的情况下，申请人关于“因被申请人的失责，配备的消防车及消防人员未及时赶到现场救火，导致尹新德和尹朝阳烧伤休克，延误最佳的救助时机，应对死者的家属进行赔偿”的行政赔偿申请事由以及“消防车司机不在岗位，无人开车，未在第一时间派消防车进行灭火”、“若被申请人负责消防的人员能第一时间到达现场，不会导致如此惨重的一死一伤的结果”的行政复议申请事由没有任何事实依据和法律依据。

即被申请人及其工作人员对于尹朝阳的死亡无任何过错，被申请人依法不应承担尹朝阳死亡的赔偿责任。故被申请人关于“没有责任和义务”履行“赔偿申请人1478774.02元”职责的回复内容适当。

四、关于见义勇为行为确认问题。

根据《湖南省见义勇为人员奖励和保护条例》第四条第一款规定，县级以上人民政府负责见义勇为人员奖励和保护工作，具体工作由社会治安综合治理工作机构（以下简称综治机构）实施。该条例第六条第一款规定，行为人或者其近亲属可以向见义勇为行为发生地、行为人户籍所在地或者工作单位所在地的县级综治机构申报见义勇为行为。故被申请人并非负责见义勇为人员奖励和保护工作的机关，亦非实施该项具体工作的部门。如尹朝阳的行为符合见义勇为的确认情形则应由申请人向鼎城区综治机构申报。前述条例第七条第二款规定，县级综治机构对见义勇为行为进行调查核实时，有关单位和个人应当予以配合。故如鼎城区综治机构受理申请人的申请后进行调查核实，被申请人将予以配合，如实反映前述情况。

综上所述，被申请人作出的该《关于魏立英等要求草坪镇人民政府履行职责申请书的回复》认定事实清楚、证据确凿，内容适当，依法应予以维持。

经审理查明：2024年3月30日，常德市鼎城区草坪镇兴隆街村易家冲水库（又名鸳鸯湖）堤坝西边坡面发生火灾，11时27分许火灾事故现场的附近群众拨打119火灾报警电话。119出警人员因道路通行阻碍不能将消防救援车开至现场，到达消防车能驶至的距离现场最近的位置后将消防车停放在该位置，此前（赶赴现场的过程中）119出警人员已经得到火灾事故现场反馈火已经被扑灭的信息，119出警人员停车后在该位置启动无人机查看火灾事故现场的情况，确认现场已经无明火，也没有火灾复燃的风险，事故现场没有人员停留。

火灾事故现场有尹新德和尹朝阳二人受伤。120急救车到达火灾现场前，火势已经得到控制，尹新德和尹朝阳经现场人员的救助已经被转移到易家冲水库堤坝的水泥路上。

尹新德经常德市第四人民医院于2024年3月30日14时5分入院诊断为“面颈部、双上肢Ⅱ度烧伤约3%”，于2024年4月14日8时23分出院诊断为“1.面颈部、双上肢Ⅱ度烧伤约3%2.2型糖尿病”。

《常德市第四人民医院院前急救记录单》显示尹朝阳的120急救情况为：120急救车于2024年3月30日11时38分出车，12时14分到达火灾事故现场，主诉“呼吸困难40+分钟”，12时17分魏立英签署病危告知书，12时18分接诊尹朝阳离开火灾事故现场。尹朝阳经常德市第四人民医院于2024年3月30日13时7分门诊初步诊断为“西医诊断1、重度烧伤（气道烧伤）；2、休克；3、高热；3、昏迷查因”，处理与建议为“1.立即予以心电监护、吸氧、导尿、补液等对症处理；2、请烧伤科、ICU、麻醉科急会诊，完善气管插管改善通气；3.联系上级医院转院治疗。”后尹朝阳家属自行联系医院进行转院，先联系了湘雅常德医院，因该院设备原因无法完成转院，后联系了常德市第一人民医院完成转院。尹朝阳经常德市第一人民医院于2024年3月30日15时17分入院诊断为“呼吸道烧伤”，常德市第一人民医院于2024年4月1日11时4分出具《24小时内入院死亡记录》记载“入院诊断：1.呼吸道烧伤2.呼吸衰竭3.休克4.下肢烧伤”“死亡时间：2024-03-3019:29”“死亡原因：烧伤、休克”“死亡诊断：1.呼吸道烧伤2.呼吸衰竭3.休克4.循环衰竭5.下肢三度烧伤6.凝血功能障碍7.酸中毒”。

2024年8月2日，申请人通过邮寄方式（EMS1282018878905）向被申请人递交《履行职责申请书》，认为根据国家赔偿法第二条的规定，因被申请人的失责、配备的消防车及消防人员未及时赶到现场救火，导致尹新德和尹朝阳烧伤休克，延误最佳的救助时机，应对死者家属（申请人）进行赔偿，请求被申请人赔偿申请人共计1478774.02元。8月15日，被申请人作出《关于魏立英等要求草坪镇人民政府履行职责申请书的回复》，载明被申请人对于申请人请求的事项没有相应的职责和赔偿责任，建议申请人通过其他法律途径解决问题。此时，申请人主张的被申请人的失责行为没有被确认违法。

火灾事故发生地易家冲水库所在的常德市鼎城区草坪镇兴隆街村属于自然形成的村落。易家冲水库与国道G207联通进出的一条水泥道路属于无名路，不属于公路路网中的国道、省道、县道和乡道。在鼎城区交通主管部门的业务数据平台“湖南省交通运输基础设施数据管理系统”内没有该无名路的数据信息。

《常德市鼎城区草坪镇职能配置、机构设置和人员编制规定》（常鼎编发〔2019〕69号）未明确被申请人设置专职消防队或志愿消防队，未明确被申请人配置消防救援机构职责。

本机关认为：本案的争议焦点问题为被申请人是否存在应当承担行政赔偿责任的违法行为？

一、关于被申请人履行法定职责的问题

《中华人民共和国消防法》第三条和第四条明确地方各级人民政府负责本行政区域内的消防工作。县级以上地方人民政府应急管理部门对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府消防救援机构负责实施。第四十条规定专职消防队的建立，应当符合国家有关规定，并报当地消防救援机构验收。《湖南省实施<中华人民共和国消防法>办法》（2011年施行）第二条和第三条明确各级人民政府应当加强对消防工作的领导。县级以上人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构具体负责实施。第五十一条第二款规定乡镇人民政府应当根据本地经济发展和消防工作需要，建立专职消防队、志愿消防队。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七十六条系关于乡、民族乡、镇的人民政府行使职权的规定。第七十九条规定地方各级人民政府根据工作需要和优化协同高效以及精干的原则，设立必要的工作部门。《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第二条规定地方各级人民政府机构的设置、职责配置、编制核定以及对机构编制工作的监督管理，适用本条例。第八条规定地方各级人民政府行政机构应当以职责的科学配置为基础，综合设置，做到职责明确、分工合理、机构精简、权责一致，决策和执行相协调。被申请人不属于法定的消防救援机构。在案涉火灾事故发生时，被申请人没有建立专职消防队，故不存在其消防人员脱岗、消防队不履行法定职责的情形。被申请人综合考量“本地经济发展和消防工作需要”没有建立专职消防队、志愿消防队的行为不违法。

同时，火灾事故发生后被申请人开展了火灾事故应急救援工作，在合理时间内扑灭火灾，防止了火灾事故的进一步扩大，采取合理措施，对火灾现场人员进行了救援送医。被申请人的应急救援行为没有过错，与尹朝阳经抢救无效死亡的结果之间不存在因果关系。

《湖南省实施<中华人民共和国消防法>办法》（2011年施行）第四十四条第一款规定，各级人民政府应当加强农村公共消防设施建设。乡村主要道路应当满足消防车通行需要。经现场核查，本案中通往火灾事故现场的无名道路的路面宽度不足以两车（机动车）并行，易造成会车困难，通行能力有限，且人员和车辆对该无名道路的通行需求低，该无名道路不承担交通枢纽或重要交通节点的功能，不属于“乡村主要道路”。故申请人关于被申请人事前未保障消防通道畅通，延误救人时机，导致本案伤亡事故的主张，没有法律和事实依据，本机关不予支持。

二、关于案涉火灾事故原因的问题

根据《火灾事故调查规定》（公安部第121号）第六条第一款第（二）项的规定，案涉火灾事故系“一次火灾死亡一人以上的”情形，火灾事故调查由设区的市或者相当于同级的人民政府公安机关消防机构负责组织调查。第二十九条的规定，公安机关消防机构应当根据现场勘验、调查询问和有关检验、鉴定意见等调查情况，及时作出起火原因的认定。本机关作为县（区）级行政复议机关不是法定的火灾事故原因调查和认定部门，无权对案涉火灾事故原因进行调查和认定。

三、关于尹新德是否与被申请人存在劳务关系、尹新德是否在被申请人安排下维护易家冲水库的问题

该问题与被申请人履行行政管理职能的争议无关，属于民事法律规范调整的范围，不属于行政复议范围。

综上所述，本案中被申请人不存在不履行法定职责的违法行为，被申请人实施火灾事故救援的行为不存在过错或者失责，被申请人的行为对尹朝阳的死亡结果不发生应当予以行政赔偿的作用，故不存在相应的国家赔偿责任。申请人在单独向被申请人提出行政赔偿时，被申请人的案涉行为没有被确认违法。经行政复议补正程序，申请人明确本案的被复议行政行为为“草坪镇政府不履行法定职责”并请求同时审理申请人提出的赔偿申请。本机关在受理申请人认为被申请人不履行法定职责的行政复议申请后，发现被申请人没有相应的法定职责，现根据《中华人民共和国行政复议法》第六十九条和第七十二条的规定，本机关作出如下决定：

驳回申请人的行政复议请求，同时驳回行政赔偿请求。

申请人如对本决定不服，可以自接到本决定之日起十五日内，依法向湖南省澧县人民法院提起行政诉讼。

常德市鼎城区人民政府

2025年5月16日