申请人：常德市花溪鹭谷旅游发展有限公司

法定代表人刘丽君，公司执行董事、经理

委托代理人张深致，湖南云济律师事务所律师，特别授权

委托代理人曾俊，湖南云济律师事务所律师，一般授权

被申请人：常德市鼎城区自然资源局，住所地湖南省常德市鼎城区红云街道

法定代表人蒋华，局长

委托代理人彭迪明，工作人员，特别授权

委托代理人李会军，工作人员，一般授权

申请人不服被申请人2025年6月16日作出的《行政处罚决定书》（常鼎自然资罚字〔2025〕7号），于7月9日向本机关申请行政复议。本机关于7月16日依法受理，适用普通程序审理。8月6日，本机关组织听取当事人意见程序。现已审理终结。

申请人请求：撤销《行政处罚决定书》（常鼎自然资罚字〔2025〕7号），并责令被申请人15日内重新处理本案，通过个案协调、规划调整或者确权补办等方式解决用地问题。

申请人称：一、政府相关职能部门明示项目建设，责令限期拆除、没收及罚款等有违诚信原则。花溪鹭谷项目在启动前，各职能部门均明确表示先行启动，后续再补齐手续，此为其一。其二，自该项目建设运营以来，先后有花岩溪管理处等政府职能部门前往该项目开展活动。其三，尤其是在2024年10月24日，花岩溪管理处自然资源所还在该项目与申请人等民宿（农家）代表提出的相关问题逐一进行了交流探讨和回应。其四，经常德市旅游民宿等级评定委员会初选推荐，并经省旅游民宿等级评定专家评审鼎城区花溪鹭谷隐奢民宿入选为省级五星级旅游民宿名单。综上，可以非常明确得出政府相关职能部门明确该项目建设的合法性，申请人具备信赖利益，充分相信政府对该建筑明示认可（至少也属于默许）。此时被申请人对该项目作出行政处罚并责令限期拆除，显然有违诚信原则，致使申请人信赖利益遭受巨大损失。

二、责令限期拆除不符合合理行政原则且不利于地方发展。申请人建设的民宿已成为常德民宿标杆，泡泡屋、小木屋、观景台等是其设计亮点且花溪鹭谷民宿被省旅游民宿等级评定为省级五星级旅游民宿名单。被申请人简单粗暴责令限期拆除不仅会破坏人与自然和谐共生的美好景象，还会损害投资者的利益，寒了投资者的心，可能引发影响政府公信力的舆情，且同时需要特别提醒复议机构注意的是，行政机关行使行政权力时应当客观适度、符合理性原则，不能简单一罚了之，一味拆除虽然简单，但过于粗暴，拆除并不能解决土地问题，反而会造成资源浪费，致使申请人的各位股东信赖利益、经济利益受到巨大损失，更加不利于花岩溪文旅项目的发展和地方经济的繁荣。因此，请求被申请人站在对历史、人民和地方发展负责的高度，探索通过个案协调、规划调整、确权补办等方式妥善解决用地问题，而不是简单地一拆了之、一罚了之。

三、已经超过处罚时效。根据《中华人民共和国行政处罚法》（2021修订）第三十六条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”之规定，即便强行认定存在违法，本案也早已超过二年的处罚时效。

四、建设早于红线划定且经部门许可。在项目建设前，申请人反复口头报告征求花岩溪管委会相关部门及负责人意见，均被告知不是基本农田且用地少，可先建再补办出让手续。建设过程公开透明，未受到任何政府部门制止或质疑。2021年初，时任副区长蒋红武、杨凡召集相关部门负责人召开专题协调督导会，要求解决用地问题，但一直未有部门对接指导。自2024年起，申请人多次接到拆除通知，原因是2023年民宿被划入国家生态红线，土地问题愈发复杂。这表明申请人并非主观故意违法占地，而是基于政府部门的口头许可进行建设，且在建设过程中积极配合政府要求，期待相关部门解决用地手续问题。

五、民宿建设对环境起到积极作用。申请人始终坚持“生态优先、绿色发展”理念，践行人与自然和谐共生。泡泡屋与小木屋观景台等建筑为轻结构、低干预式，建设过程中保护了每一棵原生树木。同时，申请人对周边环境进行整治，种植花草树木果蔬，改善了原本杂草丛生、垃圾成堆的面貌。这些建设不仅丰富了民宿业态，还获得了游客和社会各界的广泛赞誉，说明民宿建设对花岩溪的环境起到了积极的美化和提升作用，并未对土地造成任何破坏。

六、项目基本情况及经营困境。花溪鹭谷是花岩溪管委会招商引资的重点文旅项目，原计划总投资5000万，一期民宿投资1800万元，于2021年全面建成并投入运营。自运营以来，先后荣获“省五星级民宿”“省五星级乡村旅游景点”等荣誉，为常德民宿及花岩溪景区发展起到示范引领作用。然而受三年疫情等因素影响，民宿经营亏损。

七、行政处罚决定书中作出的责令限期拆除的决定不属于行政处罚。

综上所述，申请人认为被申请人作出的行政处罚决定缺乏事实依据和合理性，且其在行政处罚决定书中明确要求就限期拆除部分应当于15日内起诉，属适用法律错误且无端限制申请人行使复议权利。据此，请求依法撤销该处罚决定，并支持申请人全部诉求和建议，以促进花岩溪文旅项目的健康发展，维护良好的招商引资与营商环境。

被申请人称：一、被申请人具有查处非法占地行为的法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第六十七条“县级人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《中共常德市鼎城区委机构编制委员会关于调整区自然资源局职责机构编制的通知》（常鼎办〔2024〕9号）第一条（一）项“承担自然资源和规划领域行政执法案件调查处理工作。”故被申请人具有作出案涉行政处罚决定的主体资格。

二、被申请人作出的行政处罚事实清楚、证据确实充分。2020年3月至2021年4月期间，申请人在没有办理相应土地审批手续的情况下，在租赁的房屋旁边占用常德花岩溪国家森林公园管理处花岩溪林场社区和栖凤山村集体土地（地块一）建设一栋会议厅并在其顶部修建游泳池、在其周围建设景观池和1间设备间等建（构）筑物；占用栖凤山村集体土地（地块二）建设3栋民宿小木屋、观景平台、并在观景平台上放置了两个充气泡泡屋等建（构）筑物。经现场勘测，申请人建设占用土地817平方米。被申请人根据申请人用地红线套合比对《鼎城区2019年土地利用现状数据库》显示：地块一占用土地权属单位为常德花岩溪国家森林公园管理处栖凤山村，权属性质为集体土地，地类面积为其他林地383平方米；地块一另一土地权属单位为常德花岩溪国家森林公园管理处花岩溪林场社区，权属性质为集体土地，地类面积分别为乔木林地26平方米、农村宅基地4平方米。地块二占用土地权属单位为常德花岩溪国家森林公园管理处栖凤山村，权属性质为集体土地，地类面积分别分别为水田402平方米，其他林地2平方米。被申请人根据申请人用地红线套合比对鼎城区“三区三线”划定成果显示：地块一蓝线范围占地面积0.0413公顷，符合花岩溪镇国土空间总体规划（2021-2035年）；地块二蓝线范围占地面积0.0404公顷，不符合花岩溪镇国土空间总体规划（2021-2035年）。被申请人根据申请人用地红线经套合“三区三线”永久基本农田核实处置成果数据库，地块一、地块二红线范围不占用永久基本农田。以上事实有相关证据证实（另附）。

三、被申请人作出的行政处罚适用法律依据正确、程序合法、处罚内容适当。（一）被申请人对申请人违法行为定性准确。申请人未办理相应的土地审批手续，占用常德花岩溪国家森林公园管理处花岩溪林场社区和栖凤山村集体土地817平方米建会议厅、景观池、设备间、民宿小木屋及观景平台、泡泡屋等建（构）筑物的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十四条的规定，其行为属违法占地。（二）被申请人在对申请人的处罚过程中，依法进行了立案、调查询问、告知送达等相关程序并告知其依法应当享有的权利，被申请人作出的行政处罚程序合法、处罚内容适当。1.2025年1月16日，常德市纪委监委第五监督监察室将常德市花溪麓谷旅游发展有限公司违法占地经营民宿等问题转鼎城区政府依法依规处置，2025年1月24日，鼎城区人民政府将常德市花溪麓谷旅游发展有限公司违法占地经营民宿等问题交由鼎城区自然资源局、花岩溪管委会依法依规处置。2025年3月19日，被申请人对申请人非法占地案立案调查，经被申请人调查核实，申请人对未办理相应的土地审批手续，占用常德花岩溪国家森林公园管理处花岩溪林场社区和栖凤山村集体土地817平方米建会议厅、景观池、设备间、民宿小木屋及观景平台、泡泡屋等建（构）筑物的行为的违法事实均予以认可，不持异议。2.被申请人对该案调查终结后，2025年5月14日对申请人下达《责令改正违法行为通知书》（常鼎自然资改〔2025〕143号），并送达至申请人，申请人未在责改期间履行改正违法行为，消除违法状态的义务。3.2025年6月6日,被申请人对申请人作出行政处罚告知书（常鼎自然资告字〔2025〕4号）和行政处罚听证告知书（常鼎自然资听字〔2025〕4号），于当日向申请人送达，申请人收到上述法律文书后未在规定时限内进行陈述和申辩，对被申请人收集的证据没有提出异议，也没有向被申请人提出新的证据，在规定期限内未提出听证申请。2025年6月16日，被申请人依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十七条第一款、《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第五十五条，参照《湖南省自然资源厅关于印发〈自然资源行政处罚裁量权办法〉的通知》（湘自资规〔2022〕1号）的规定，作出案涉《行政处罚决定书》（常鼎自然资罚字〔2025〕7号），上述《行政处罚决定书》于2025年6月17日送达给申请人。（三）申请人所提已超处罚时效问题和要求拆除部分应当于15日内起诉属适用法律错误且无端限制申请人行使复议权利的问题。1.《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。申请人于2020年3月开始建设至今，申请人的违法占地状态一直处于持续状态，违法行为并未终了，被申请人对申请人的违法占地行为的查处没有超处罚时效。2.《中华人民共和国土地管理法》第八十三条“……建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”。被申请人在涉案《行政处罚决定书》中载明限期拆除部分应当于15日内起诉，是依据法律规定的告知行为，结合本行政复议案的受理情况来看，并没有限制申请人行使复议权利及其他的救济权利。

综上，被申请人依法依职权对申请人非法占地的行为进行行政处罚，执法主体合法，事实依据充分，违法定性准确，适用法律正确，行政裁量权行使得当，且在作出行政处罚决定前告知了陈述、申辩和听证的权利，充分保障了申请人的合法权益，符合法定程序，请求复议机关根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定予以维持，驳回申请人的复议申请。

经审理查明：2020年4月，申请人对案涉项目启动工程建设施工。4月9日，原常德市鼎城区国土资源局因申请人存在未经批准擅自占用林场社区集体土地建游泳池的行为涉嫌违法，制发《责令停止违法行为通知书》（常鼎国土资停字〔401〕号）。同日，湖南省常德花岩溪国家森林公园管理处（下称花岩溪管理处）国土资源所、建设管理站、规划管理站和综合行政执法大队联合制发《责令停工整改通知书》（常花管建〔2020〕第001号），载明申请人在未提交国土用地批准书、规划选址意见书、建设施工许可证等相关资料的情况下进行项目施工，属于违规行为，责令申请人立即停止该项目工程的施工，迅速办理相关报批手续并接受施工监管。

2021年4月，案涉项目完成全部工程的施工建设，并于2021年5月开始营业至今。

2025年1月中共常德市纪律检查委员会向中共常德市鼎城区纪律检查委员会发送《工作提示》，将其工作中发现的案件线索“鼎城区花岩溪林场黄冲分场存在非法买卖农村宅基地和常德市花溪鹭谷旅游发展有限公司违法占地经营民宿的问题”转属地人民政府依法依规处置。属地人民政府将该问题的具体处置工作交由被申请人和花岩溪管理处负责。

2025年3月19日，被申请人对申请人违法占地经营民宿的问题决定立案调查。5月14日，被申请人作出《责令改正违法行为通知书》（常鼎自然资改字〔2025〕143号），责令申请人对违法占地经营民宿的行为消除违法状态。申请人未自行改正。

2025年6月18日，被申请人作出《行政处罚决定书》（常鼎自然资罚字〔2025〕7号），决定责令申请人15日内将非法占用的30平方米集体土地退还给常德花岩溪国家森林公园管理处花岩溪林场社区居民委员会，将非法占用的787平方米集体土地退还给常德花岩溪国家森林公园管理处栖凤山村民委员会，并实施行政处罚决定：1.限申请人15日内对不符合花岩溪镇国土空间总体规划404平方米范围内土地（地块二）上新建的建筑物和其他设施（具体包括3栋民宿小木屋及观景平台、泡泡屋等）予以拆除，恢复土地原状；2.没收已纳入花岩溪镇国土空间总体规划413平方米范围内土地（地块一）上新建的建筑物和其他设施（具体包括1栋会议厅、景观池、设备间等）；3.并处罚款人民币243800元（按非公益项目建设非法占地，处非法占用402平方米耕地每平方米400元的罚款，计罚款人民币160800元；处非法占用415平方米耕地以外其他土地每平方米200元的罚款，计罚款人民币83000元，共计罚款人民币243800元）。

申请人不服行政处罚决定，向本机关提出行政复议申请，形成本案。复议案件审查期间，申请人未取得农用地转建设用地批准、建设工程规划许可、建设工程施工许可等批准手续；申请人没有向被申请人提交补办用地手续的材料。

本机关认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的应当办理农用地转用审批手续。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案，案涉项目占用农用地，申请人的用地和建设行为依法应当取得农用地转建设用地批准和建设工程规划许可。但该项目已完工多年，申请人至今没有依法办理审批手续，申请人的非法占用土地行为事实清楚、证据确凿，且违法行为处于继续状态。

被申请人于2025年3月19日立案后，经调查取证、现场核查、处罚前告知等法定程序，在法定期限内作出本案行政处罚决定，程序合法。

关于申请人“先建后补”和“被申请人作出的限期拆除决定不属于行政处罚”的主张，本机关不予支持。一是，根据《建设用地审查报批管理办法》第六条之规定，国家重点建设项目中的控制工期的单体工程和因工期紧或者受季节影响急需动工建设的其他工程，可以由省、自治区、直辖市国土资源主管部门向国土资源部申请先行用地。经批准先行用地的，应当在规定期限内完成用地报批手续。本案，案涉项目不属于法定的可以先行用地的国家重点建设项目，也没有证据显示该项目经自然资源部批准先行用地，且先行用地后申请人至今没有启动用地报批手续。二是，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定，被申请人有权对未经批准非法占用土地的，责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。《自然资源行政处罚办法》第四条之规定，自然资源行政处罚包括限期拆除在非法占用土地上的新建建筑物和其他设施。三是，根据《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第五十五条之规定，对未经批准非法占用土地给予罚款处罚的，执行标准为，占用永久基本农田以外的耕地的，处每平方米三百元以上五百元以下罚款；占用其他土地的，处每平方米一百元以上三百元以下罚款。综上，被申请人作出本案行政处罚决定主体适格、适用依据正确、内容适当。

现根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，本机关作出如下决定：

维持被申请人2025年6月16日作出的《行政处罚决定书》（常鼎自然资罚字〔2025〕7号）。

申请人如对本决定不服，可以自接到本决定之日起十五日内，依法向湖南省澧县人民法院提起行政诉讼。

常德市鼎城区人民政府

2025年9月10日